Να ξανασκεφτούμε την πρωτοβάθμια Αυτοδιοίκηση

Αναγκαίος ένας λεπτομερής απολογισμός και μια ουσιαστική συζήτηση.

Του Κώστα Γκότση
δικηγόρου – διδάκτωρ ιστορίας
υποψήφιος δημοτικός σύμβουλος με την «Άλλη Πρόταση»

1. Οι μεταρρυθμίσεις στην Αυτοδιοίκηση και η απουσία απολογισμού: Από το 1981 μέχρι σήμερα το ΠΑΣΟΚ προχώρησε σε διάφορες μεταρρυθμίσεις στην πρωτοβάθμια Αυτοδιοίκηση, οι οποίες μερικά χρόνια αργότερα είτε ακυρώνονται, είτε τροποποιούνται, συνήθως από το ίδιο το ΠΑΣΟΚ! 

Υπάρχει, όμως, μια σταθερά στις μεταρρυθμίσεις αυτές: Η διαρκής προσπάθεια για συνενώσεις των δήμων και η κατάργηση των κοινοτήτων. Αυτό ξεκίνησε αρχικά μέσα από τα σχέδια για τις εθελοντικές συνενώσεις των δήμων και κοινοτήτων στη δεκαετία του 80, με λιγοστά αποτελέσματα,[1] και στη συνέχεια το 1999 με την εφαρμογή του Προγράμματος Καποδίστριας (νόμος 2539/1997), με το οποίο είχαμε την κατάργηση της συντριπτικής πλειοψηφίας των κοινοτήτων και την αναγκαστική συνένωσή τους σε δήμους. Στη μεταρρύθμιση αυτή είχε, μεταξύ των άλλων, προβληθεί ότι με τη σύσταση των νέων δήμων, που θα προκύψουν από τις αναγκαστικές συνενώσεις, θα υπάρξει μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και λιγότερος τοπικισμός.

Και ενώ κανένας απολογισμός δεν έγινε για το Πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας», η κυβέρνηση προχώρησε εσπευσμένα στην ψήφιση του σχεδίου «Καλλικράτης», (νόμος 3852/2010), με το οποίο «σάρωσε» και εξαφάνισε τόσο την πρωτοβάθμια όσο και τη δευτεροβάθμια (Νομαρχιακή) Αυτοδιοίκηση, καταπατώντας τη διοικητική αυτοτέλεια των υπαρχόντων ΟΤΑ, εφόσον τους κατάργησε χωρίς να ρωτηθούν και σε πολλές περιπτώσεις, παρά την εκφρασμένη αντίθετη βούλησή τους. Κάθε συζήτηση για μεταρρυθμίσεις στην Τοπική Αυτοδιοίκηση προϋποθέτει απολογισμό, του τι έγινε μέχρι σήμερα. Δεν μπορεί, μέσα σε μια νύκτα να καταργείται η Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση και να ιδρύεται η Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση, χωρίς να έχει γίνει η παραμικρή συζήτηση για το θέμα, ιδίως για το πώς λειτούργησε η Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση, από το 1995 μέχρι το 2010.

2. «Αποτελεσματικότητα» - σύγχυση αρμοδιοτήτων: Στην Ελλάδα, από τα μεταπολιτευτικά τουλάχιστον χρόνια, υπάρχει μια διάχυτη αίσθηση, ότι «κάτι δεν πάει καλά» στην κρατική διοίκηση και στην τοπική Αυτοδιοίκηση. Την άποψη αυτή προβάλλουν, μεταξύ των άλλων, ορισμένοι δημοσιογράφοι και πολιτικοί. Όμως, συνήθως, δεν αναφέρεται συγκεκριμένα και με επιχειρήματα τι είναι αυτό «που δεν πάει καλά» και ποιες είναι οι αιτίες αυτής της κατάστασης. Ειδικά όμως ως προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση, ασκείται συνεχώς εδώ και πολλά χρόνια μια κριτική, η οποία επικεντρώνεται κυρίως σε θέματα αποτελεσματικότητας, διαφάνειας και διαφθοράς.

Τι συμβαίνει ακριβώς; Ποια είναι τα θέματα εκείνα στα οποία η Αυτοδιοίκηση είναι «αναποτελεσματική»; Ουσιαστικά, η Τοπική Αυτοδιοίκηση κατηγορείται και χλευάζεται, ακόμη και από τους εκπροσώπους της κεντρικής κρατικής διοίκησης, επειδή δεν υλοποιεί στο χώρο της υποθέσεις που όμως δεν της ανήκουν, αλλά ανήκουν αποδεδειγμένα στο κράτος! Αναφερόμαστε εδώ στις κρατικές υποθέσεις (ή στις «αρμοδιότητες που συνιστούν αποστολή του κράτους», όπως αναφέρει το άρθρο 102, παρ. 1, του Συντάγματος). Χαρακτηριστικά αναφέρουμε στην κατηγορία αυτή, τα απορρίμματα, το νερό και το οδικό δίκτυο. Και οι τρεις όμως αυτές υποθέσεις υπάγονται στην κατηγορία των κρατικών και επομένως το κράτος όφειλε να τις διαχειρίζεται, με την έννοια ότι αυτό είναι αρμόδιο να λαμβάνει τις αποφάσεις για το σχεδιασμό και την υλοποίησή τους. Για όλα, δε, αυτά τα θέματα τα οποία ανήκουν στην αρμοδιότητα του κράτους, ζητούνται ευθύνες από τους δήμους! Η σύγχυση αυτή σχετικά με το θέμα των αρμοδιοτήτων οφείλεται σε πολλούς λόγους. Κυρίως όμως οφείλεται στο ίδιο το κράτος, το οποίο ιδίως μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 μεταβιβάζει συνεχώς κρατικές υποθέσεις στους δήμους, καθώς επίσης και στη στάση των εκπροσώπων της τοπικής Αυτοδιοίκησης, οι οποίοι εσφαλμένα θεωρούν ότι αυτές οι αρμοδιότητες τους ανήκουν, ενώ συνεχώς διεκδικούν και άλλες κρατικές υποθέσεις!

3. Τοπική Αυτοδιοίκηση / κρατική διοίκηση στο ισχύον Σύνταγμα: Σ’ αρκετές περιπτώσεις, έχω την αίσθηση, ότι ορισμένοι πολιτικοί, ακόμη και από το χώρο της Αριστεράς, αναφέρονται στα θέματα της κρατικής διοίκησης και της τοπικής Αυτοδιοίκησης, παραβλέποντας ή αγνοώντας τα σχετικά άρθρα, 101 και 102 του Συντάγματος. Σύμφωνα με το άρθρο 101 «η διοίκηση του κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα», ενώ προβλέπεται η διάκριση των οργάνων του κράτους σε κεντρικά και περιφερειακά. Τα τελευταία «έχουν αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της Περιφέρειάς τους». Ιστορικά, από το 1975 μέχρι και την 31/12/1994, περιφερειακά όργανα του κράτους ήταν οι διορισμένοι από το κράτος Νομάρχες και οι νομαρχιακές υπηρεσίες. Στη συνέχεια και για ένα μεταβατικό διάστημα δύο περίπου ετών (1995-1996), περιφερειακά όργανα του Κράτους ήταν οι επίσης διορισμένοι από το κράτος «Περιφερειακοί Διευθυντές», που λειτουργούσαν σε επίπεδο νομού. Τους τελευταίους διαδέχθηκαν οι Γενικοί Γραμματείς Περιφερειών, που λειτουργούσαν σε επίπεδο Περιφέρειας (13 συνολικά σε όλη τη χώρα), οι οποίοι παρέμειναν μέχρι την 31/12/2010, οπότε και είχαμε τη σύσταση των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων (7 συνολικά σε όλη τη χώρα), με επικεφαλής τους Γενικούς Γραμματείς Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Με βάση το ισχύον Σύνταγμα, επομένως, πάντοτε υπήρχαν μέχρι σήμερα περιφερειακά όργανα του κράτους.

Εδώ τίθενται δύο ερωτήματα: α) Είναι δυνατόν, με βάση το ισχύον Σύνταγμα, να μην υπάρχουν καθόλου περιφερειακά όργανα του κράτους, είτε στο νομό είτε σε επίπεδο Περιφέρειας, ανεξάρτητα από το πώς αυτά μπορούν να ονομάζονται και τις ακριβείς αρμοδιότητες που θα έχουν; Μπορούμε, δηλαδή, να καταργήσουμε σήμερα τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, (αλλά και κάθε περιφερειακή ή νομαρχιακή ή «επαρχιακή» κρατική υπηρεσία), χωρίς αναθεώρηση του Συντάγματος; β) Πολιτικά θεωρούμε σκόπιμο να μην υπάρχουν περιφερειακά όργανα του κράτους, ανεξάρτητα αν αυτό απαιτεί συνταγματική αναθεώρηση ή όχι; Η απάντηση είναι αυτονόητη. Θα πρέπει, σε κάθε περίπτωση, να υπάρχουν περιφερειακά όργανα του κράτους, έστω και ως Διευθύνσεις υπαγόμενες απευθείας στην Κεντρική/Κρατική Διοίκηση (Υπουργείο ή Κεντρική Υπηρεσία), κατά το παράδειγμα των σημερινών διευθύνσεων Πρωτοβάθμιας και Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης, Δασών κλπ,   προκειμένου να διαχειρίζονται τις «κρατικές υποθέσεις», οι οποίες ούτε μπορούν, ούτε θα πρέπει να μεταβιβαστούν στους ΟΤΑ. Αναφέρομαι, ενδεικτικά, εν προκειμένω στην Παιδεία (σχολεία, διευθύνσεις εκπαίδευσης κ.λπ.), στην Υγεία (νοσοκομεία, Κέντρα Υγείας), στο δασικό οικοσύστημα (διευθύνσεις δασών), στην εθνική άμυνα (στρατός), στην οικονομία (ΔΟΥ κ.λπ.). Πιστεύει κανείς ότι οι παραπάνω αρμοδιότητες θα πρέπει να μεταβιβαστούν από το κράτος στους ΟΤΑ; Πιστεύει κανείς ότι δεν θα πρέπει να υφίστανται οι παραπάνω υπηρεσίες αποκεντρωμένες στις Περιφέρειες και στους νομούς; Οι διακηρύξεις για την κατάργηση των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, χωρίς περαιτέρω διευκρινίσεις, οφείλονται -εν πολλοίς- στη σύγχυση που έχει προκληθεί από τη Μεταπολίτευση μέχρι σήμερα, για τη μεταβίβαση συλλήβδην όλων των αρμοδιοτήτων (και των κρατικών) στην Τοπική Αυτοδιοίκηση.

4. Να ξανασκεφτούμε την Τοπική Αυτοδιοίκηση: Οφείλουμε να συζητήσουμε, ουσιαστικά, όλα τα ζητήματα που αφορούν στην τοπική Αυτοδιοίκηση. Ξεκινώντας από τα θέματα των εννοιών, της λειτουργίας, του ρόλου της, με τη συνδρομή επιστημών, όπως η Ιστορία, η Κοινωνιολογία, η Ανθρωπολογία, η Λαογραφία.

Η Τοπική Αυτοδιοίκηση υφίσταται ιστορικά στη χώρα μας, μέσα από το θεσμό της κοινότητας, στη διάρκεια της τουρκοκρατίας. Το  Δεκέμβρη του 1833 οι χιλιάδες κοινότητες της Τουρκοκρατίας καταργήθηκαν και ολόκληρη η επικράτεια διαιρέθηκε σε 750 περίπου δήμους. Οι κοινότητες επανασυστάθηκαν το 1912 με το νόμο ΔΝΖ΄/1912, με τον οποίο είχαμε πλέον στην Ελλάδα 6.000 πρωτοβάθμιους ΟΤΑ (δήμους-κοινότητες). Η εκ νέου κατάργησή τους συνέβη, όπως προαναφέρθηκε, το 1999 με το πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας». Αναφερόμενος στις κοινότητες της Τουρκοκρατίας ο Β. Νιτσιάκος σημειώνει: «…η κοινότητα την εποχή αυτή δεν αποτελεί απλώς “μονάδα αγροτικού οικισμένου χώρου” με κοινωνικές, οικονομικές, πολιτικές και πολιτισμικές λειτουργίες∙ είναι μια πραγματικότητα τόσο σε βιωματικό όσο και σε επίπεδο συνείδησης. Δημιουργείται ένα κοινοτικό πνεύμα, μια αίσθηση κοινής καταγωγής και μοίρας, που από ένα σημείο κι έπειτα αυτονομείται από γεωγραφικούς, πολιτικούς ή άλλους περιορισμούς». Επισημαίνει, δε, στη συνέχεια ότι ορισμένες παραδόσεις τους, το κοινοτικό πνεύμα, επιβιώνουν για πολλά χρόνια μετά, ακόμη και για αιώνες.[2] Οι άνθρωποι μιας κοινότητας οριοθετούν και οργανώνουν, μέσα στο χρόνο, το χώρο της, ο οποίος και αυτός εξελίσσεται επίσης ιστορικά, μέσα από τις κοινωνικές αλλαγές, που επιτελούνται στην κοινότητα. Πολύ πριν το κράτος καθορίσει διοικητικά την κτηματική περιφέρεια μιας κοινότητας, αυτή έχει οριστεί από την ίδια την κοινότητα, μέσα από μια διαδικασία επικοινωνίας και σύγκρουσης με τις όμορες κοινότητες.

Το πρόγραμμα Ι. Καποδίστριας και στη συνέχεια το σχέδιο Καλλικράτης, αδιαφορούν για όλα τα παραπάνω. Οι ΟΤΑ αναδιατάσσονται εκ των άνω, με κριτήρια υποτίθεται διοικητικά, «αποτελεσματικότητας». Τα πολιτισμικά, ιστορικά, κοινωνικά κριτήρια ουδόλως λαμβάνονται υπ' όψιν.
Η έννοια της «τοπικής αυτονομίας», όπως αυτή έχει κατοχυρωθεί από τις διατάξεις του νόμου 1850/1989 «Κύρωση του Ευρωπαϊκού Χάρτη της Τοπικής Αυτονομίας», έχει πλήρως καταστρατηγηθεί, με τις μεταρρυθμίσεις, οι οποίες έχουν οδηγήσει στη δημιουργία δήμων σε επίπεδο πλέον επαρχίας. Το άρθρο 5 του νόμου αυτού ορίζει: «Για κάθε μεταβολή των τοπικών εδαφικών ορίων, πρέπει προηγουμένως να ζητείται η γνώμη των ενδιαφερομένων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ενδεχομένως διά της οδού του δημοψηφίσματος εκεί όπου ο νόμος το επιτρέπει». Πότε, αλήθεια, και με ποιο τρόπο ρωτήθηκαν οι ενδιαφερόμενοι ΟΤΑ;

Ορισμένοι επιχειρούν να μας πείσουν, όπως άλλωστε γίνεται γενικώς τη χώρα μας, ότι η δραστική μείωση του αριθμού των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ  αποτελεί τη μοναδική επιλογή και ότι εν τέλει η πορεία αυτή μόνο θετικά αποτελέσματα μπορεί να έχει. Η κατάργηση όμως όλων των κοινοτήτων και η δραστική μείωση των δήμων τα τελευταία χρόνια (από τους 910 δήμους και τις 124 κοινότητες με τον σχέδιο Καποδίστριας, περάσαμε στους 325 δήμους με το σχέδιο Καλλικράτης) είναι, εν πολλοίς, καταστροφική. Ολόκληρες επαρχίες, αλλά και τα νησιά αποτελούν πλέον ένα δήμο.   

 Το παράδειγμα της Γαλλίας μπορεί να μας βοηθήσει να σκεφτούμε κάποια ζητήματα με διαφορετικό τρόπο. Ειδικότερα στη Γαλλία υπάρχουν  36.500 περίπου πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ που ονομάζονται όλοι τους κοινότητες (communes).[3]

Κάποια ειδικότερα στοιχεία για τα πληθυσμιακά δεδομένα των «κοινοτήτων» αυτών είναι ενδεικτικά. Από αυτές τις 36.500 «κοινότητες», οι 31.590 έχουν πληθυσμό μικρότερο των 2.000 κατοίκων. Άλλες 4.087 από αυτές έχουν πληθυσμό από 2.000 έως 10.000 κατοίκους. Συνολικά μόλις 891 κοινότητες έχουν πληθυσμό μεγαλύτερο των 10.000 κατοίκων.[4] Ας σημειωθεί επίσης ότι περισσότερες από 10.000 «κοινότητες» έχουν πληθυσμό μικρότερο των 209 κατοίκων και επίσης ότι το 57% των «κοινοτήτων» της Γαλλίας έχουν λιγότερους από 500 κατοίκους.

Για κάποιους «μεταρρυθμιστές» στη χώρα μας τα πληθυσμιακά αυτά δεδομένα θα ήταν απολύτως απαγορευτικά για τη λειτουργία των δήμων/κοινοτήτων.

5. Τα πραγματικά ζητήματα σήμερα: Πρέπει άμεσα να αναλογιστούμε, μέσα από έναν συστηματικό απολογισμό ποια ήταν τα πραγματικά αποτελέσματα όλων αυτών των μεταρρυθμίσεων. Στη συνέχεια να επιλεγούν εκείνες οι διαδικασίες (διαλόγου, λαϊκών συνελεύσεων, τοπικών δημοψηφισμάτων), ώστε να εκφραστούν οι τοπικές κοινωνίες, των πρώην δήμων και κοινοτήτων. Όσοι/όσες το επιλέξουν, να δρομολογηθεί η επιστροφή στο καθεστώς των παλιών δήμων και κοινοτήτων, μέσα όμως από την αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων τους, τον επανακαθορισμό του ρόλου και των εξουσιών των οργάνων διοίκησής τους, την εισαγωγή θεσμών άμεσης δημοκρατίας, με την προώθηση της διακοινοτικής /διαδημοτικής συνεργασίας.

Ο επανακαθορισμός των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ δεν μπορεί να αφεθεί σε κάποια ομάδα ειδικών, όπου μέσα από ένα κεντρικό σχεδιασμό θα αποφασιστεί ποιοι δήμοι και ποιες κοινότητες θα ανασυσταθούν. Οι ίδιοι οι δημότες θα πρέπει να αποφανθούν για την ανασύσταση του δήμου ή της κοινότητάς τους, μέσα από δημοκρατικές διαδικασίες, οι οποίες θα διασφαλίζουν την έκφραση της –αυξημένης- πλειοψηφίας. Θα γνωρίζουν όμως οι πολίτες προκαταβολικά ποιες αρμοδιότητες, πόρους κλπ θα έχουν οι νέοι ΟΤΑ που θα προκύψουν. Δεν είναι δυνατόν η Κυβέρνηση – η όποια Κυβέρνηση- να μεταβάλει συνεχώς το καθεστώς των ΟΤΑ, προκαλώντας τη γενικευμένη σύγχυση. Δεν είναι επιτρεπτό να ψηφίζεται δημοτικός κώδικας και να ξεκινούν σε ελάχιστο διάστημα μετά την ψήφισή του οι τροπολογίες, επί των τροπολογιών.

Η διαδικασία αυτή προϋποθέτει την άμεση κατάργηση του «Καλλικράτη».

*το κείμενο αυτό δημοσιεύτηκε αρχικά στην εφημερίδα «Δρόμος της Αριστεράς», στις 10 Ιουνίου 2013. Στην παρούσα εκδοχή έχουν γίνει κάποιες – λιγοστές προσθήκες

---

[1] Ο νόμος 1416/1984 προέβλεπε τις εθελοντικές συνενώσεις των ΟΤΑ, ενώ ο νόμος 1622/1986 «την ιδιότυπη μερικώς αναγκαστική συνένωση, εφόσον αποφάσιζαν θετικά τα 3/5 των ΟΤΑ της (γεωγραφικής) περιοχής και αντιπροσώπευαν περισσότερο από το 50% του όλου πληθυσμού» (Ν. Κ. Χλέπας, «Παρελθόν και μέλλον των συνενώσεων ΟΤΑ στην Ελλάδα», Επιθεώρηση Τοπικής Αυτοδιοίκησης, τεύχος 92, Σεπτέμβριος – Οκτώβριος 1997, σ. 86. Σύμφωνα με τον Ν. Κ. Χλέπα , με το νόμο 1622/1986, προβλέπονταν η διαδικασία πραγματοποίησης συνενώσεων, «στα πλαίσια ειδικά προσδιορισμένων χωρικών ενοτήτων που ονομάστηκαν “γεωγραφικές ενότητες”». Όμως λίγες συνενώσεις προέκυψαν από τους δύο αυτούς νόμους  «Έτσι, μέχρι το 1997 προέκυψαν 49 συνενώσεις 123 παλαιών ΟΤΑ με βάση το νόμο 1416/1984 και 59 συνενώσεις 246 παλαιών ΟΤΑ με βάση το νόμο 1622/1986». Οπ.π., σ. 87.  

[2] Β. Νιτσιάκος, Παραδοσιακές κοινωνικές δομές, Εκδ. Οδυσσέας, Αθήνα 1991, σ. 47.

[3] Ο όρος «communes» χρησιμοποιείται τόσο για τους δήμους, όσο και για τις κοινότητες. 

[4] . Ειδικότερα, 777 «κοινότητες» έχουν πληθυσμό από 10.000 έως 50.000 κατοίκους, 103 από 50.000 έως 200.000 κατοίκους και 11 μόνο «κοινότητες» έχουν πληθυσμό μεγαλύτερο των 200.000 κατοίκων. Να σημειώσουμε επίσης ότι 6 «κοινότητες», οι οποίες καταστράφηκαν το 1916 μετά τη μάχη στο Verdun, δεν έχουν κανένα κάτοικο. Υπάρχουν τέλος «κοινότητες» με ένα, δύο, τρεις, τέσσερις και πέντε κατοίκους. 

Κωνσταντίνος Γκότσης, δικηγόρος – διδάκτωρ ιστορίας

υποψήφιος δημοτικός σύμβουλος με την «Άλλη Πρόταση»